以府院联动为视角，破解“烂尾楼”难题实证研究
以府院联动为视角，破解“烂尾楼”难题
实证研究
刘 群 姚倩倩
2022年来，中央各部门密集关注着房地产行业的发展态势，针对全国范围内的“烂尾楼”乱象多措并举，出台了多项政策落实保交楼、稳民生。2022年1月，住建部、人民银行和银保监会联合出台了《关于规范商品房预售资金监管的意见》，要求采取“全额全程、流向流量、监测监管”方式，所有预售资金纳入监管，对所有预售资金的使用进行流向监控，实行“政府监管、银行监控”模式。2022年11月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，出台十六条措施支持房地产市场平稳健康发展。具体政策包括：贷款合理展期、保持信托等资管产品融资稳定、贷款集中度过渡期延长等。同年12月，中央经济工作会议指出，要确保房地产市场平稳发展，扎实做好“保交楼、保民生、保稳定”各项工作，满足行业合理融资需求，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债情况。同时要坚决依法打击违法犯罪行为，支持刚性和改善性住房需求。2023年4月，《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》公布，其中明确提出：商品房不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。上述一系列规范性文件的出台及立法的逐渐明晰，彰显了国家层面对于近年来频发的“烂尾楼”乱象的重点关切，也是本文研究课题设立的原因所在。
一、延安市宝塔区“烂尾楼”现状介绍
所谓“烂尾楼”，即现实中已经开工建设并取得了一定的建设成果，但因开发商资金断裂、建设过程中违法违规等原因导致被迫停工，致使超过预定的竣工时间无法竣工验收的工程。因其损害了广大买受人、中间商的切身利益，极大地扰乱了社会正常的经济秩序，且牵连出众多纷繁复杂的法律关系，故而备受各级政府及相关部门、司法机关、广大民众的关注。
在世界经济发展速度普遍放缓，三年新冠疫情阵痛渐退的形势下；在国家整体经济发展理念改革，良性发展模式得到普遍认同的大局之下；近年来，房地产行业的发展正遭受着前所未有的挑战。无论北上广等一线大城市，还是如延安、铜川等中小城市；无论融创、绿地、恒大等全国知名房地产开发商，还是遍布全国各地的小开发商，近年来频频爆出的楼盘烂尾现象紧紧牵动着广大消费者的心弦。这既与中华民族传统的家本位理念息息相关，更与社会优势资源分布不均等现实因素密切关联。作为一种近年来于全国各大、中、小城市频发的社会现象，“烂尾楼”问题所引起的社会关切和集体焦虑几乎辐射了社会生活的方方面面，更关联到了政治经济学、社会学、法学等各个学科的研究领域。
革命圣地延安作为陕西省辖地级市、省域副中心城市，地处陕西北部、黄河之滨、黄土高原中南地区，自古就是中华民族重要发祥地之一，是中国红色革命的摇篮。延安精神从这里传递，圣地文化从这里传承。历史的车轮驶入二十一世纪，高速发展的社会、政治、经济及文化生活不可避免的带来了副作用。“烂尾楼”现象——这一存在于现代文明之光背影下的“毒瘤”——耐人寻味却也无可摆脱。
就宝塔区现状来看，楼盘“烂尾”现象同样屡见不鲜、牵涉甚广。2013年5月，延安市政府专题会议研究同意启动延安凯悦未来城建设项目。该项目位于宝塔山街道办事处兰家坪村，由西安万昌房地产开发有限公司承建，共建设两栋商住一体楼，总占地面积12654.8㎡，建筑面积68350.1㎡。西安万昌房地产开发有限公司与兰家坪村签订安置协议，安置兰家坪村81户村民（每户以1980元/㎡购买安置房一套），返还村集体三产商业面积11000㎡。该项目自2013年开工建设以来，开放商因资金短缺等原因多次停工，工程进展缓慢；2018年11月又因未依法办理建设工程规划许可证、建筑工程事故许可证、超建违建、工地扬尘治理不到位等问题，被宝塔区城管执法部门叫停。截至目前，已交房310户，未交房14户，已入住129户。但该项目所引发的违规建设、未批先建问题，开发商违约责任纠纷诉讼问题，工程自救前的各类合同纠纷及自救的后续问题仍备受关注。
丰足家园项目是原区属国有企业宝塔区纸箱厂改制后集职工安置及商品房开发为一体的房地产建设项目。该项目为市政府招商引资项目，由陕西永健房地产开发有限公司开发，中国第四冶金建筑公司承建，占地39.79亩，总建筑面积19万平方米，共建设住房1408套，含407套职工安置房和拆迁返还房。2015年该项目封顶，并于同年3月办理预售许可证。因开发商资金断链，项目于2016年全面停工。宝塔区成立了由区时任副区长任组长，区人大常委会时任副主任任副组长，政府办牵头、抽调六部门32人为组成成员的工作组，组织业主自救。截至2021年7月底，1-7号楼尾留工程全部完工，8、9号楼仅剩室外配套工程，已售房入住912套。陕西永健公司已被延安市中级人民法院裁定破产；仍遗留了超建违建、规划手续不齐全、消防图审无法进行，主体验收未进行、产权证无法办理等问题。大量的诉讼案件及后续执行问题目前仍是宝塔区人民法院现在及今后的重点工作之一。具体来看，宝塔区人民法院涉及陕西永健房地产开发有限公司及丰足家园小区的民事案件共有47件（见下图一），主要集中在合同领域，具体包括：商品房买卖（销售）合同纠纷、借款合同纠纷、民间借贷纠纷领域，另外还涉及商品房预售合同纠纷及确认合同效力纠纷。
图一
延安市宝塔区七里铺“延安文艺之家”项目是2017年延安市重点棚户区改造项目。2018年6月，延安誉邦房地产开发有限公司与延安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：该项目用地范围共涉及安置面积24094.17㎡，其中住宅面积20798.71㎡，商业面积3295.46㎡，由政府按照2600元/㎡的价格结算。建设费用由市政府解决，城区改造办监督落实。2019年9月，延安誉邦房地产开发有限公司法定代表人因涉刑事案件被刑事拘留，又因开发商延安誉邦房地产开发有限公司违法分包、转包，未批先建，开发商资金断链等问题导致该项目工程几度停工。2022年，陕西中港建设集团有限公司进场开始施工，但进度缓慢。众多违规违法建设问题导致该项目频繁涉诉，目前宝塔区人民法院正在审理及审结的民事案件共19件，主要集中在建设工程施工合同纠纷、劳动合同及劳动争议，买卖合同纠纷，提供劳务者受害责任纠纷，不当得利。
图二
笔者此文将着重针对上述几个曾经历或正在经历“烂尾”过程的代表性楼盘开展分析研判，总结经验、找到不足，以期为解宝塔区“烂尾楼”困局之“困”，寻求方向。
二、“烂尾楼”之“烂”的具体表现及原因
（一）“烂尾楼”乱象的具体表现
通过对上述几个楼盘“烂尾”问题的分析研究，可以发现“烂尾楼”乱象存在着许多共同的表征。
1.开发商挪用资金，楼盘建设无法持续推进
无论是早年的丰足家园项目，还是近年延安新区的融创、荣民项目，均存在开放商抽调资金的问题。不同点在于全国性的房地产企业往往会将本地公司的预售资金抽调至外地其它项目用于商业地产的开发甚至其它经营活动。楼盘建设因资金缺乏无以为继，后果不仅仅是大量的建设工程施工合同纠纷，各种房地产预售合同纠纷、买卖合同纠纷也会相继产生。开放商陷于各类诉讼当中，只会进一步导致其经济状况恶化，无法继续推进项目建设。
2.项目本身存在的违规违法建设的问题
欠缴土地出让金、不按照规划图纸施工、超规划面积建设、修改消防图纸等诸多涉及行政审批的问题是“烂尾”楼盘普遍存在的。这些共性问题的存在提示我们在开发商取得楼盘预售许可证之后的建设过程中，全程性的行政监管是不可或缺的。
3.预售资金监管不力
开发商在取得预售许可证并获取了大规模的预售资金之后，完全将合理合法使用预售资金的问题交由开放商自行决定是及其危险的。科学合理的预售资金监管制度也是上至国家层面、下至各级政府近年来不断探索的重要课题。
（二）“烂尾楼”之“乱”的原因
“烂尾楼”乱象丛生，其原因是多方面、多维度的。就房地产开发商自身而言：楼盘定位不准确，具体操作不依法依规，超规划、超容积率建设等等现象普遍存在。从政府及相关部门角度而言：国家经济发展模式及政策导向的变化，房地产行业政策及法律的变化，银行信贷政策及利率调整，各地方具体政策的调整等也均影响着房地产行业未来的发展。从开发商自身及政策体制两个维度进行分析，结合宝塔区的具体情况来看，笔者认为“烂尾楼”之“烂”主要存在以下几个原因：
1.从开发商自身角度进行分析
（1）项目定位不准，发展潜力不足
今日之中国，房地产行业已难以延续十多年前高速发展的态势，圣地延安亦不例外。为此，在房地产项目立项之初，开发商如自身缺乏“慧眼”，难以找准项目定位，难以准确把握政策导向的情况下，相关的发改委、自然资源局及住建局等部门是否应当及时进行干预和指导？例如地处宝塔区兰家坪的丰足家园项目，其超大的建设规模及极不科学的规划设计与项目所在区域环境及日后发展定位是否匹配？相关行政部门又能在多大程度上并以何种方式在立项之初即对项目进行合理的行政干预而不被诟病为过渡行政？未雨绸缪似乎才更能突显有权机关的大智慧、大见识！
（2）开发商综合实力不足，难以持续推进楼盘建设
以“延安文艺之家”项目为例，作为延安市重点棚户区改造项目，“延安文艺之家”2012年便进行了立项，涉及征收户335户。反观延安誉邦房地产开发有限公司，该公司注册成立于2012年，注册成本仅2000万元，其法定代表人更是多次涉诉，其名下不良资产较多。故有关部门在进行项目招投标过程中，是否曾对该公司的综合实力进行过全面、专业的评估？还是只是单纯组织进行了一场项目招投标程序？亦或说我市是否应当建立一套专业的综合评价机制指导相关部门更加科学的进行全市重点项目或者一般的商品房开发项目的招投标工作？笔者认为答案是肯定的。
（3）开发商抽逃资金，导致项目开发资金断链
商品房预售制度起源于香港房地产市场的销售“楼花”制度。该制度的积极作用显而易见，但高额利润之下滋生出的开发商抽逃、挪用预售资金等各种违法甚至犯罪现象层出不穷。在住建部、人民银行和银保监会联合出台《关于规范商品房预售资金监管的意见》以前，宝塔区商品房的预售资金使用管理是比较混乱的，本文列举的几个楼盘也均存在资金断链导致楼盘建设无法顺利继续的现象。陕西永健房地产开发有限公司在丰足家园小区建设过程中便多次成为（金融）借款合同纠纷及民间借贷纠纷的被告，涉案金额近3000万元。2022年，《关于规范商品房预售资金监管的意见》的出台及全国各地纷纷制定的规范性文件的确给商品房预售制度的规范运行注入了一剂强心针，但预售制度的进一步完善、预售资金监管账户的科学管理依旧是今后解决及防范“烂尾楼”困局的关键所在。
2.从决策者角度进行分析，须着重强调的未批先建、肆意修改规划图纸及消防图纸等建设乱象
“文艺之家”项目于2018年才获得了项目宗地的建设用地使用权，但早在2017年项目已开始建设施工。丰足家园小区及凯悦未来城也均存在严重的违规建设、未批先建问题。商人逐利难以改变，但是否能从规范和加强行政监管的角度着手克服乃至杜绝开发商个体理性的欠缺，用科学完善的制度设计尽可能消解建设乱象所产生的无法顺利获取预售许可、无法顺利进行竣工验收、大额的罚金及滞纳金等负面效应。
上述普遍原因之外，各楼盘的差异性也导致许多个体原因的存在。但透过“烂尾楼”之“烂”的问题及原因分析，我们似乎可以发现：无论哪一种乱象、哪一个原因背后，我们既可以看到科学有力的行政监管体制的缺席，又能够看到加强依法行政、完善监管体制可能释放的积极效应。我们既可以看到广大人民群众对当地政府出台强力措施的期待，也同时能够看到有限政府——有限理性的无奈。但正是出于现代法治政府建设全面推进治理能力和治理手段现代化的迫切需求；更为积极回应广大人民群众的殷切期待，切实解决民生、民需问题；政府及其职能部门面对“烂尾楼”乱象必责无旁贷。而作为社会治理的最后一道防线，作为依法行政背后最为有力的监督者，司法亦义不容辞。为此，如何将政府的行政效能和组织优势与司法定分止争的终局性及强制性充分结合起来，即在解决楼盘烂尾问题上构建府院之间的有效联动机制，争取实现“1+1>2”的整治目标，就是笔者行文的初衷。换言之，本文旨在提出府院联动视角下破解“烂尾楼”困局的思路，以期牵一发而动全身，妥善化解矛盾，不负广大群众对依法行政和公正司法的信赖。
三、府院联动视角下的破解“烂尾楼”困局的思路
（一）建立府院联动机制的理论基础
府院联动，即司法与行政的良性互动。2004年3月，最高人民法院印发《关于进一步加强行政审判工作的通知》，以发布工作报告及召开行政审判工作会议等多种形式调整行政审判政策，而开启极具中国本土特色的“府院互动”之路。以此为开端，最高人民法院多次采用印发文件、发布通知及召开会议等方式，使用“增进司法与行政良性互动”的表述，阐述“建立健全司法与行政良性互动机制”。直至2014年3月，最高人民法院工作报告正式使用“促进司法与行政良性互动”，府院互动历经十年实践探索，已经成为行政审判常态化机制。此后，随着我国全面推进国家治理体系和治理能力现代化建设，府院联动已逐渐走出行政诉讼制度，进而上升为现代法治政府建设的重要路径之一。不同于西方三权分立制度，社会主义法治体系建设一直在探索司法权与行政权于良性互动当中的蓬勃发展。
在能动司法理念下，法院功能的泛化已成必然，司法的被动性特征也不再被固执的强调。司法权不再固守理念窠臼而单一的充当行政权的监督者。面对日益复杂和多元的社会矛盾，司法权的有限性决定了司法权再也无法仅凭一己之力全面实现广大群众对司法权政治效果法律效果及社会效果有机统一的期待。与此同时，现代法治政府是由法律统治的政府，是依法施政的政府。它涵盖了合法政府、有限政府、规范政府、守法政府、阳光政府和责任政府的内容。有限政府，反映的是对政府职能的要求。行政的有限性、亦或有限行政是为现代行政法学公认的基础性理论之一。简言之，在以政府干预来弥补市场不足的时候，行政权力运行不应只是单一方式的强制性管制，行政管理方式还应符合柔和、弹性、协调的要求，才能实现政府治理的稳定高效化。在上述理论支撑下，伴随着社会实践的迫切需求，也为弥补司法权与行政权各自天然的缺陷，府院联动机制的建立与加强迫在眉睫，特别是面对诸如“烂尾楼”这样复杂的社会矛盾体，“府院联动”必然可以实现“1+1>2”的效果。
至此，笔者将用自身法律人惯常的思考模式，以府院联动为视角提出破解“烂尾楼”困局的解决思路。探讨构建集社会群力、因地制宜的“府院联动”机制的着力点和重难点问题。在“府院联动”视角下，社会的良性治理需要司法权与行政权的良性互动，但也离不开正确引导之下社会全员的共同参与。为此，破解“烂尾楼”困局，也已不再是局限于行政机关与司法机关之间的问题；而是为社会全员共同关注，更应当调动全社会智慧及资源着力解决的问题。
（二）府院良性互动，联手破解“烂尾楼”困局
1.以立法促行政，同时致力于本地规范性文件的科学制定及依法审查
近年来，国家下大力气在法律、行政法规层面对于房地产行业乱象进行规范制约，释放了国家整治房地产行业乱象，破解“烂尾楼”困局的决心。2019年新修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六章法律责任仅有8条。第四十五条只概括性的规定了：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。第六十七条规定：“违反本法第四十五条第一款的规定预售商品房的，由县级以上人民政府房产管理部门责令停止预售活动，没收违法所得，可以并处罚款。”2020年修订的《城市房地产开发经营管理条例》对于房地产开发企业的设立条件，房地产开发建设过程中的项目规划、用地审批及具体施工要求，房地产预售和经营，法律责任等进行了较为细致的规定。2022年1月，住建部、人民银行和银保监会联合出台了《关于规范商品房预售资金监管的意见》（建房[2022]16号）以回应广大购房者的利益需求，制订了科学的预售资金监管制度。全国各地也纷纷出台了实施细则。国家层面的立法和制度都在趋于完善，亟需我们关注的是符合本地实际的立法及规范性文件的出台。
我市曾在2019年12月出台了《延安市商品房预售资金监管办法》（延政发[2019]17号），该《办法》规定各商业银行是实施商品房预售资金具体监管的主体，人民银行延安市中心支行负责对预售资金开户银行账户管理、结算情况进行监督检查。开发商需要从监管账户支取现金的，应报人民银行延安市中心支行批准。该制度虽于2019年建立，但直至2020年后半年才得以全面落实。两年之后，依据建房[2022]16号文件，延安市住房和城乡建设局房地产市场监管科负责筹备建立了我市新的商品房预售资金监管制度，开启了商品房预售资金监管账户由行政机关直接管控的新时代。
毋庸置疑，社会层面表露出的问题倒逼着立法层面的明晰、法律责任的明确；科学的立法又催化着新制度的建立和落实。新的制度已然建立，除完善立法之外，笔者认为府院联动机制在此的价值更突出的表现在对规范性文件的附带性审查当中。毕竟，无论是楼房烂尾问题亦或其它的行政管理事项，大量规范性文件的制定与实施往往与其关联更为直接。例如在针对某个特定楼盘开启破产重组或者企业自救的过程中，现在各地采用较多的党委政府主导制定具体整治方案、相关部门各司其职协调运行，一系列的操作过程如果能在运行之初即通过规范性文件的方式进行明确和细化，想必不仅仅是节省了时间、提高了效率，更为重要的真正落实法律之治，推进地方治理能力的现代化。但规范性文件的科学制定离不开司法的有力监督。我国的行政诉讼制度中也早已存在有效的监督制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十六条规定：公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。第一百四十八条规定：人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。第一百四十九条规定：人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。
作为司法监督行政机关依法制定规范性文件最为直接有效的方式，附带性审查的制度价值显而易见。例如，在一些开发商起诉相关行政机关不履行法定职责，承建方起诉行政机关违法将其列入拖欠农民工工资黑名单的案件等。在现阶段的我国，附带性审查几乎是唯一可以对规范性文件进行司法审查的救济制度。但问题在于，该制度的实际使用率在宝塔区人民法院乃至全市人民法院趋近于零。即便是在全国范围内，附带性审查也因启动难度大、难以直接解决当事人诉求而备受诟病。但无论如何，该项制度都有其独特的价值。回归到本文的关切中来，府院联动机制在面对“烂尾楼”困局时，是否可以重拾附带性审查的大旗，在商品房预售资金监管、商品房合法合规建设、开发商资质合理使用、法律责任承担等各个环节，全方位、多层次的关注规范性文件的制定和适用，为相关行政机关出台的各项房地产行业监管制度的合法常态运行提供保障。
2.府院各司其职、良性互动，集社会群力，妥善化解“烂尾楼”困局
通过上文的分析，我们发现宝塔区烂尾楼盘涉诉案件主要集中在买卖合同、借款合同、民间借贷及建设工程施工合同领域。在分析得出现象背后所蕴含的开发商自身原因及行政监管方面的原因之后，我们期待府院联动机制应当要做到辐射楼盘烂尾问题从产生到化解的全过程，集社会群力抓住主要矛盾进行展开，既能治“已病”、又能治“未病”。
（1）从公司设立之初即开始合法规制房地产企业的全部经营活动，从源头处切断楼盘烂尾问题产生的根源
《中华人民共和国公司法》第六条规定：设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。符合本法规定的设立条件的，由公司登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司；不符合本法规定的设立条件的，不得登记为有限责任公司或者股份有限公司。法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。第一百六十六条规定：公司分配当年利润时，应当提取利润的百分之十列入公司法定公积金。第一百六十八条规定：公司的公积金用于弥补公司的亏损、扩大公司生产经营或者转为增加公司资本。但是，资本公积金不得用于弥补公司的亏损。法定公积金转为资本时，所留存的该项公积金不得少于转增前公司注册资本的百分之二十五。企业自身的健康运转是推动房地产项目有序推荐的最根本保障。房地产企业应当从设立之初即受到我国相关公司法律规定的全面规范及合法指引。特别是在上市融资过程中，对于社会资金的吸收利用也要求其肩负更多的社会责任。对于未进行上市的房地产企业，行政审批、市场监管等部门应当对其进行多渠道融资指导，推进房地产行业的健康发展。在此部分内容中，司法机关应多做好行政机关的助力。可以通过定期召开从事民商事审判的资深法官与行政机关相关工作人员的座谈交流，同时邀请当地企业旁听并参与，将公司实际经营中及司法审判实践中经常遇到的公司法问题进行反馈研讨。在助力行政机关打开工作局面、找到工作重点，促使“烂尾楼”问题化解于未然的同时，更是我们落实“一十百千万”工程的有力途径。
（2）从银行业角度对房地产企业资金进行有力监管
2022年11月23日，《中国人民银行、中国银
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